商城县财政局局长程宏献
在“河南‘三农’问题高层论坛”上的讲话
农村税费改革深受广大农民群众的拥护和欢迎。经过两年多的实践和探索，改革取得了重要的阶段性成果：税改大大减轻了农民负担，强化了广大农民的纳税意识，规范了农民分配关系，化解了基层干群矛盾，调动了农民发展生产和调整产业结构的积极性。但税改是把双刃剑，随着这场改革的运行和推进，对“三农”问题的影响日益显现，农村与农业积淀和深层次矛盾和农民增收困难与乡村政权运行艰难的问题充分暴露出来，概括起来讲，主要有“八难”。
——乡村干部心态难调整。一是对农村农民的管理迷茫。改革后，乡村干部走下征税收费的舞台，管理农村农民的“杠杆”没有了支点，心理上有一种失落感；二是对自己的前途与工作迷茫。机构改革精减和公流富余人员，哪些人要分流，分流到哪里，“断奶离娘”的危机感袭上心头；三是对农村工作思路和工作重心迷茫。乡村干部过去主要精力是催粮派款，改革后工作压力减轻了，与群众的摩擦减少了，但思想观念和工作方法还停留在行政命令与粗放管理上，群众的呼声高与干部的点子少的矛盾较为普遍。
——乡镇财力缺口难消化。税费改革后取消“三提五统”、特产税，降低农业税税率，使乡镇收入大大减少，仅商城县乡镇财力硬缺口近3000万元，平均每个乡镇130万元，即使上级专项转移支付也难弥补这巨大的缺口。同时乡镇支出规模和压力并没有降下来，事权与财权不统一，政权运转举步艰难。
——村级经费难维持。改革前全县村提留收入1888万元，村均5.1万元。改革后村级固定收入是农业税附加（农业税正税的20%），2002和2003年全县村级可支配合使用的附加收入共459万元，村平均附加收入为12000元，村均减少39000元。2004年降低农业税税率，全县随农业税正税征收的农业税附加收入216万元，村均7054元。虽然对村级农业税附加收入不足2.5万元的村进行专项补助，但全县370个行政村村级干部2043人，组干部5437人，按村干部年人均工资4500元、组干部300元计算，共需1078万元，与全县农业税附加收入和村级专项补助（村均2.5万元）之和925万元比，仍有缺口153万元，村组干部应得的报酬无法保证，五保户供养、村级办公和公益事业建设资金更无着落，村级组织将处于无人管事、无人干事状态。
——公益事业建设难投入。目前农村发展公益事业主要靠农民筹资筹劳，而“两工”全部取消，“一事一议”实行村民大会民主讨论决定，且一年一次，农民着重眼前利益，“一事一议”很难通过和实施。因此改革后不仅乡村政权组织运行陷入困境，而且村级医疗保健、学校房屋修缮、乡村道路建设、兴修农田水利等公益事业建设投入更加困难，直接影响和制约农村经济社会协调发展。
——债务风险难防范。欠债和欠发工资，是压在乡镇一级政府头上的“两座大山”。就商城县来说，乡镇债务包袱沉重，平均每个乡镇负债高达300—400万元，村均30—40万元。究其因主要是：过去乡镇政府举债搞“形象工程”和“政绩工程”；上级开展各种达标升级活动，乡村举债过关；上级政府“请客”一出台增资政策，基层政府“买单”一借款兑现拖欠工资等。过去乡村两级可望在“三提五统”中每年偿运一部分债务，而改革后乡村因缺乏资金来源，无法偿还各种到逾期的贷款和借款，上级将通过体制结算和转移支付逐年扣还，加大了财政运行风险。
——财政增收空间难拓宽。从目前县域经济发展规模看，由于受资金、技术、信息、资源及区位影响，工业发展低水平、低速度、低效益，农村产业结构调整刚刚起步，城镇建设和非公民营经济发展缓慢，凸现“蜂窝型”经济，缺乏“板块型”经济，老财源趋向萎缩，新财源开发较少，财政增收空间狭小。从财政收入结构看，改革后农业税收入逐年减少，退居次要位置。其它收入所占比重较大，而税源萎缩，难以征收入库。主体税种地方工商税保持较高的增长幅度，但与经济发展的速变和质量不相符，乡镇迫于完成收入目标，虚收空转较为普遍，影响了可用财力。
——基层政权难发展。税费改革后，乡镇面临改革与发展两大压力：改革的压力。在近几年基层政权建设过程中，不管乡镇经济发展如何，自上而下机构对口设置，致使乡镇财政供养人口急剧增长，过去平均150个农民供养一个吃财政饭的，而今发展到30：1。此外农民还供养一批村组干部。为了发工资、保吃饭，有些乡镇被迫挪用以工代赈、财政扶贫、农业税减灾等专项资金，而推进乡镇机构改革、调整教育布局、撤并乡村，均因人员分流途径少，减人阻力重重。发展的压力。税费改革后乡镇事权事财权不相符，原由乡统筹费开支的九年制义务教育、计划生育、优抚、乡级道路建设、农村医疗卫生等都要列入乡镇财政开支范围，在收入减少的同时支出项目增多，乡村两级还要承担各种下派任务，应酬各种检查验收、考核评比，乡镇已处于半开门状态，村级将人去楼空。
——农民负担反弹难制止。从目前看，公共财政尚未覆盖到农村，农民生产生活条件较差，政府对农村、农业、农民的扶持虽逐年增加，但积重难返，杯水车薪，要实现农业增效、农民增收任重道远。从改革后发展趋势看，农民负担反弹难制止。一是改革政策和税改方案规定的基数满足不了乡村政权运转的需求，更满足不了支出增长的需要，乡镇为保运转必然会向农民伸手。二是村级经费缺口大，农村公益事业发展对需求不断增加，向农民伸手的内在动力不会减弱。三是乡村两级事权和财权不清，村级行使政府职能，没有钱和钱不够用时必然再向农民伸手。
农村税费改革对“三农”问题的影响涉及经济基础、上层建筑等诸多方面，是一项系统而复杂的工程。按照中央1号文件精神和农村税费改革“三个确保”的要求，树立科学发展观，与时俱进，配套措施，标本兼治，促进解决“三农问题”。
（一）重梳发展思路，调整发展理念。一是调整工作思路，改经费统筹为实业兴乡，改变过去那种无论大事小事都向农民伸手的做法，把时间和精力集中到引导农民做什么、怎么做和发展经济上来，做到抓大放小、二要淡化政绩意识，改注重形式为讲求实效。坚持对上负责与对下负责相结合，不以牺牲农民的利益换取一时的辉煌，多办实事和好事；三要学会当家理财，改办多少事筹多少钱为有多钱办多少事。按照“行政许可法”的要求，依法行政，依法理财，坚持“纠越位”、实：“缺位”，建立有限政府，管好做好属于政府的事。
（二）抓好乡村减负，确保政权运转。一是减人，裁掉不该养的人。撤并乡镇办事机构，严格核定人员编制，对现有乡镇干部职工进行精减。合理调整行政区划，合并一部分乡和村，精减乡村干部，实行乡村和村组干部交叉任职。以商城县为例，按照土地面积和人口多少，村级干部按3—6人配备，平均每村4名干部，全县村级可由2034人减少到1480人，精减37.4%，年节减经费249万元；实施教育布局调整，精减优化教师队伍，实行集中办学，解决中小学校分散、运行费用高的问题，扭转“教育财政”困难局面。二是减事，减少“下派”事务。要禁止一切不切实际的达标升级活动，减少或合并种类检查验收、考核评比等活动，严禁除党报、党刊外的各种报刊杂志、书籍的强征强订和变相滩派，禁止各种盈利性的培训、学习，切实界定县乡村的事权和财权，需要村级办的事，要给资金。需要县乡办的事，不得往村里推。三是减支，减少和压缩不必要的开支。乡镇财政一般性支出实行零增长，尤其要从“三项费用”、“两项工程”和“一项成本”上节减开支，即压缩会议费、招待费、差旅费等一切非工资性开支；严禁搞各种“形象工程”和“政绩工程”；挖掘政府机关、事业单位在设务使用方面的节支潜力，降低政府行政成本。
（三）完善财政体制，增强保障能力。税费改革后要坚持“缺口向上转移，财力向下倾斜”的原则，运用“完善、规范、统揽”六字法，增强乡镇和村级的保障能力。（1）完善乡镇财政体制，根据税费改革后的相关税种和乡镇机构改革核定的人员编制以及相关支出标准，实行“划分收和入、核定收支、定额上解（或补助）、增收全留（或分成）、短收自补、自求平衡”管理办法，充分调动和保护乡镇增收节支积极性；（2）规范转移支付制度，对自身财力无法保证基本支出的困难乡镇，省、市、县都要通过转移支付的方式进行调节和补助。对村级农业税附加不足2.5万元的进行专项补助，确保村级组织正常运转。对农村义务教育经费缺口，除上级专项补助外，按照分级负担的原则，筹集资金用于中小学危房改造；（3）统揽政府收入，对乡镇所有预算外收入和罚没收入全部纳入预算管理，直接进行国库或财政专户，全面推行“收支两条线”和“票款分离”管理办法，建立乡镇会计核算中心，增强乡镇运转的保障能力。
（四）大力清欠偿债，防范财政风险。乡村债务不是农村税费改革带来的，却是影响“三农”问题的重要因素。首先要逐乡逐村摸清债务底数，分清债务来源及用向，甄别债务形成的原因和责任，完善债务手续，确保改革后的债权债务不平摊、不转嫁；其次区别对待，分类偿债。对村兴办企业或经济实体形成的债务，要在企业改革中通过拍卖资产、盘活存量还债。还可利用合并后的乡村或学校的闲置资产，以资抵债。还可利用合并后的乡村或学校的闲置资产，以资抵债。对乡村办集体生产公益事业而形成的债务，按照“谁受益、谁负担”的原则，落实还债责任，逐年偿还；第三控制债务规模，今后乡村不得以任何理由举债或担保任何债务，严禁不顾财务和农民承受能力而兴办各类事业，坚持清理偿还老债，制止发生新债；第四建立乡镇偿债准备金，纳入年度预算，分期偿债，防止冲击正常预算的执行。
（五）加大“三农”投入，管好“一事一议”。坚持科学发展观，让公共财政的阳光普照到农村，通过财政支农存量调整，建立农村贫困人口社会保障和农村医疗救助制度，将农村义务教育纳入公共财政范围，并调整和压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直补；通过财政支农增量调整，全面落实新增教育、卫生、文化支出主要用于农村的政策，调整国债资金向农村倾斜，为农村发展、农业增效、农民增收创造良好的环境。
税费改革后乡镇和村级通过“一事一议”的办法发展公益事业，这是个涉及农民负担的敏感性问题，要严防两种倾向发生：即“有事难议”和“有事乱议”。对“有事难议”问题，通过广泛宣传，教育和引导农民顾大局、识大体，筹资筹劳，发展公益事业，成立民主理财小组，真正体现“农民的事、农民办、农民管”。对“有事乱议”问题，实行“约法三章”：（1）明确“议事”范围，实行上限控制，筹资每人每年不得超过15元，筹劳每个劳动力每年不得超过10个标准日，这作为一条高压线；（2）严格按程序“议事”，年初由村委会提出预算，经村民大会或村民代表大会举手通过，送乡镇政府审核，报县农监办批准执行；（3）接受上级监督检查，坚决制止把“一事一议”当作筐，没有钱和钱不够用的事往里装，堵住加重农民负担的口子。
（六）做大经济“蛋糕”，壮大地方财力。开源措施：用发展工业的理念发展农业，强力推进农村经济结构和产业结构调整，发展精品农业，推广特色养殖业，做大做强资源型的“龙头”企业，培植骨干型财源。加快城镇建设，开发具有本地特色的生态农业和旅游业，促进第三产业和民营经济加快发展，增植成长型财源，壮大乡镇财政收入；征管措施：明确乡镇财政所为农村税征收执法主体，设立征收大厅，实行“三定”征收，防止乡村拾税车收费。严禁以先征后返或虚收空转抵国税、地税和其他收入，逐步压缩非税收入比重，提高收入质量，增加乡镇政府可用财力；激励措施：严格实行财政收入“三奖励、四挂钩、一否决”制度，即实行乡镇财政收入超收奖励、均衡入库奖励和乡镇转移支付、专款拨付、各种补助以及协税护单位经费供给相挂钩，继续实行税收一票否决制度，建立激励与约束机制，逐步实现从“农业财政”、“教育财政”向“效益财政”和“公共财政”的迈进，构建解决“三农”问题的财政可持续发展新平台。
